Rapport VVD en PvdA

Investeren in terugverdieneffecten.

1.     Voorwoord.

Ter illustratie een voorbeeld van kaderstelling. "Toen in een raad ooit een motie werd aangenomen waarvan het college vond dat het echt niet kon, kreeg het college als reactie: Wanneer wij als raad een motie willen aannemen waar­in staat dat het college moet zorgen voor mooi weer in november, dan doen wij dat. Het is aan het college om aan te geven waarom dat eventueel niet kan en hoe zij toch zo goed mogelijk aan de bedoelingen van de raad tegemoet kan komen".

 

Het begrip ‘kaderstelling' is niet letterlijk in de Wet dualisering gemeentebestuur of de Gemeentewet vastgelegd. Toch is er wel degelijk een juridische basis voor het begrip ‘kaderstelling' uit de wetgeving te herleiden, met de programmabegroting als belangrijk kaderstellend instrument en de verordenende bevoegdheid en het budgetrecht als belang­rijke aangrijpingspunten voor de normering van het bestuurlijke speelveld.

De wetgever laat veel ruimte voor (en noodzaak tot!) interpretatie en uitwerking van die normerende, kaderstellende rol in de politieke praktijk. Kaderstelling is daarmee niet een verplichting die lijnrecht uit de wetgeving volgt, maar een keuze die raadsleden maken om actiever hun invloed op de hoofdlijnen van beleid te laten gelden.

 

De gemeentelijke (dagelijkse) bestuursfunctie wordt geconcentreerd bij het college. De raad kan zich op zijn beurt concentreren op zijn rol als volksvertegenwoordiger en controleur van het door het college gevoerde beleid. De raad krijgt de beschikking over alle benodigde controle-instrumenten en tegelijkertijd wordt de regelgevende functie en budgettaire functie van de raad aangescherpt en versterkt. De raad kan dan vooraf kaders stellen voor het beleid met zijn budgettaire en regelgevende bevoegdheden en achteraf de uitvoering controleren met alle hem ter beschikking staande controle-instrumenten.

"Kaderstelling is dus het normeren van het inhoudelijke, financiële en procedurele speelveld waarop het college zijn bestuursbevoegdheden uitoefent en staat daarmee gelijk aan op­dracht­for­mulering. De kaders die de raad stelt, zijn op te vatten als opdrachten en randvoor­waarden waarbinnen het college een bepaald onderwerp uitwerkt en ter hand neemt".

 

 

 

De personele formatie is een weerbarstig onderwerp. Om dit onderwerp goed te kunnen bespreken, hebben wij gemeend deze notitie te moeten beginnen met een algemene beschouwing op de duale bevoegdheden. Immers het college kan zich, uitgezonderd de griffie, beroepen op de Gemeentewet, die regelt dat zij ambtenaren aanstelt en ontslaat. Echter het is de raad die de middelen (budgetrecht), de randvoorwaarden en de speelruimte vaststellen.

 

 

2.     Inleiding.

Begin 2006 heeft de VVD vraagtekens geplaatst bij de omvang van de personele formatie. Omdat de uitkomsten van een benchemarktonderzoek het beeld gaf te zien dat de gemeente Elburg over een in verhouding bovenmatige ambtelijke formatieve bezetting zou beschikken. De fractievoorzitter van de VVD heeft daarna dit onderwerp met de burgemeester en de gemeentese­cretaris besproken. Waarbij onder meer is afgesproken dat de VVD een notitie over dit onderwerp zou opstellen. Vervolgens hebben raadsfracties een aantal malen gevraagd naar de stand van zaken. De raad is toegezegd dat het voorstel, een coproductie van de VVD en de PvdA (die in die peri­ode ook de nodige vraagtekens had over de omvang van de formatieve bezetting), uiterlijk eind maart voor bespreking aan de raad zou worden overhandigd.

 

De noodzaak om de omvang van de ambtelijke formatie eens goed onder de loep te nemen is versterkt door de financiële positie van de gemeente Elburg. Deze is zorgwekkend te noemen. De vrije besteedbare financië­le ruimte neemt sterk af, de liquiditeitspositie is ronduit zwak te noemen en  het college is onvoldoende in staat om de door de gemeente te lopen risico's te kwantificeren.

Ter illustratie een voorbeeld. De begroting 2007 kende in november een algemene reserve vrij besteedbaar van ca. 800.000 euro. Nog geen vier maanden later is deze gedaald tot ca. 500.000 euro. De eenmalige dividenduitkering van ca. 700.000 euro van de BNG buiten beschouwing gelaten, een daling van maar liefst 33%. Het rechtvaardigt de conclusie dat zonder ingrijpen van de raad de gemeente Elburg rechtstreeks aankoerst op een politiek bestuurlijk faillissement. De gemeente Elburg zal er dan ook niet aan ontko­men om maatregelen (lees: bezuinigingen) te moeten nemen, om een aanvaardbare financiële positie voor de toekomst te kunnen bewerk­stelligen. Het verplicht de raad dat hij ook een oordeel zal moeten vellen over de ambtelijke lasten die hij ter beschikking wil stellen.

 

Wij beseffen ons terdege dat het kunnen vaststellen van een ambtelijke formatie, nog afgezien van de emoties, niet eenvoudig is. Echter dit kan alleen als er in alle openheid over wordt gesproken en alle partijen beschikken over de actuele informatie. Zowel voor wat betreft de huidige formatieve bezetting als die van de noodzakelijke te achten formatie in relatie tot het door de ambtelijke organisatie te verrichten takenpakket. Of wel er is sprake van een formatie die op de door de raad vastgestelde kerntaken is afgestemd. Nog afgezien van het feit of de gemeente Elburg ook spookambtenaren kent.

 

In de commissie ABA van april 2006 hebben de burgemeester en de gemeentesecretaris toegezegd de raad (getalsmatig) te zullen informeren over de formatie en de personele kosten op 31 december 2005 en de toekomstige formatie die het college nodig acht met inachtneming van de nieuwe organisatieopzet. Tevens zouden de bovenformatieve aspecten betreffende het aantal en de kosten inzichtelijk worden gemaakt. Echter het college heeft hieraan nimmer gevolg gegeven. Dit geplaatst in relatie tot het gezegde van de burgemeester, "dat de ambtelijke formatie meer doet dan alleen de kerntaken" is voor de raad een reden te meer om zich te bezinnen over de middelen die hij hiervoor beschikbaar wil stellen.

 

Onderhavige notitie is bedoeld als antwoord op de vraag: "hoe te komen tot een efficiënte en effectieve opzet van de organisatie tegen de laagst mogelijke kosten".

 

 

3.     Externe factoren.

Misschien heeft het college wel een beetje het gelijk aan zijn zijde. Als de raad geen dui­delijke kaders stelt, stuurt hij het college het bos in en geeft het college de vrijheid om in het belang van de leef­omgeving bomen wel/niet te kappen. Immers die raad heeft vooraf de normen en waarden betreffende de leefbaarheid in de leefomgeving niet dan wel onvoldoende gekwalificeerd en gekwantificeerd.

 

Echter aan de noodzaak om te snijden in de kosten is niet meer te ontkomen. Gemeenten zagen de totale inkomsten per inwoner teruglopen. In 2004 wisten de gemeenten de stagnatie nog op te vangen door de eigen inkomsten - de onroerende zaakbelasting en de overige middelen - te verhogen. Echter deze speelruimte is nu en zal in de toekomst beperkt zijn. Waardoor eigen inkomsten niet meer toereikend zullen zijn om bijvoorbeeld de daling van het Gemeentefonds nog te kunnen compenseren. En dat terwijl onze gemeente erg ambitieus is,  met onze geldverslindende grootschalige projecten. Geld dat er in feite niet dan wel onvoldoende is. 

 

Uit recent benchmarkonderzoek van Berenschot onder 51 gemeenten blijkt dat gemiddeld één op de drie ambtenaren tot de staf en ondersteuning mag worden gerekend. Vergeleken met 2004 groeide de overhead van 29,4 naar 31,7 procent. De omvang van de uitvoerende taken daalde. Onder meer door samen te werken met andere gemeenten, bijvoorbeeld op het gebied van sociale zaken.

 

Onverlet dat het hierbij gaat om gemiddelde cijfers, die mogelijk niet in overeen­stem­ming zijn met die van de gemeente Elburg, baart de ingezette trend van het steeds maar bijstellen (lees verlaging) van het Gemeentefonds en het uitgavenpatroon ons zorgen. Er zijn dus besparingen nodig. Waarbij het onze voorkeur heeft om eerst naar de interne kosten te kijken. In plaats van het mechanisme deze op de burgers te verhalen.

 

 

 

4.     Waarom een pas op de plaats te maken met de doorontwikkeling van de structuur en cultuur?

"Het rapport: "doorontwikkeling cultuur en structuur organisatie" concludeert onder meer dat (blz. 6. tweede alinea) de cultuur wordt gekenmerkt door een sterkere oriëntatie op de (ei­gen) taak dan op het (collectieve) resultaat, meer op risico's dan op kansen en soms ook meer op (arbeidsvoorwaardelijke) rechten dan op verantwoordelijkheden en plichten.

Of de oorzaak hiervan nu is gelegen in een te zware overhead van de gemeente Elburg is een stelling die wij vooralsnog niet kunnen beantwoorden. Wel zijn wij van mening dat er iets moet gebeuren".

 

De conclusies vertonen sterke overeenkomst met die van begin jaren '90 en reden om in 1992 te kiezen voor een organisatieverandering. Wij zijn 15 jaar verder en blijkbaar is er niets veranderd. Wat ons de conclusie ontlokt dat de ambtelijke organi­satie nog steeds inefficiënt werkt. Maar erger, de opeenvolgende colleges zijn nimmer bij machte gebleken dit te veranderen. Hernieuwde pogingen om vanuit de interne orga­ni­satie een omslag te bewerkstelligen zullen naar ons oordeel, gelet op de 15 jaar ervaring, geen effect ressorte­ren. Het is nu aan de raad dat hij zijn verantwoordelijkheid neemt en er voor zorgt dat er ook daadwerkelijk iets gebeurd.

 

Inefficiënt werken kost geld en minimaliseert de toch al weinige speelruimte van de raad in eigen beleid voor de gemeente (lees burgers). Het betekent ook dat de raad vooralsnog geen geld meer beschikbaar moet stellen aan het doorontwikkelen van de cultuur en structuur organisatie, de verbouwing van het gemeentehuis en pas hiertoe overgaat nadat de raad zich een definitief oordeel over de door hem beschikbaar te stellen middelen heeft kunnen vellen.

 

 

5.     Hoe te komen tot een efficiëntere en effectievere organisatie.

5.1. Wat willen wij?

De vrije beleidsruimte binnen de begroting vergroten via een terugdringing met 15% van de amb­telijke overhead binnen een termijn van vier jaren.

 

5.2. Wat willen wij bereiken?

a.   Dat de raad voor wat betreft de formatie echte en relevante kaders voor een begrotings­jaar vaststelt en dat het college meetbaar kan worden gecontroleerd op de uitvoering hiervan. De raad stelt in een lo­pend begrotingsjaar geen nieuwe kaders voor dat jaar vast. Eventuele voorstellen worden pas in behandeling genomen bij de daarop volgende begroting.

b.   De echte en relevante kaders zijn voor een belangrijk deel het resultaat van de uit­komsten van een daadwerkelijk door de raad geïnitieerde volksvertegenwoordigende taak. Dit vindt plaats aan de hand van een kerntakendiscussie.

 

 

 

c.   Werk gaat voor inkomen en zekerheid. Het werken in de organisatie van de gemeente Elburg moet het wijgevoel uitstralen. Het uitzitten tot de pensioengerechtigde leeftijd is op zich geen prestatie. Immers het gaat om de inhoudelijke kwaliteit van het product en niet om het aanwezig zijn op grond van ambtelijke procedures.

d.   De dienstverlening naar burgers en maatschappelijke organisaties en organisatiebelang zijn de kerntaken. Waaraan de gemeente haar bestaansrecht ontleent. De ambte­lijke organisatie dient hiernaar te zijn ingericht. Staf- en ondersteu­nende diensten dienen te worden beperkt en zijn ondergeschikt aan de productorganisatie.

 

6.     Hoe willen wij dat bereiken?

6.1 Algemeen.

a.       Werken met een goede programmabegroting betekent dat de kaders en de te realiseren taakstellingen voor het betreffende jaar vast staan. Tussentijdse bijstellingen van beleid zijn, met uit­zon­dering van onvoorziene door de overheid opgelegde verplichtingen, niet meer aan orde.

Effect.    Het betekent dat de ambtelijke uren ten behoeve van het opstel­len van adviezen dras­tisch naar beneden kunnen worden bijgesteld.

b.      Het college heeft met ex-artikel 212 Gemeentewet (financiële verordening) een grote ma­te van vrijheid in de uitvoering van het dagelijkse bestuur gekregen. Deze inclusief een goede financiële taakstelling in de programmabegroting betekent dat begrotingswij­zi­gingen, uiteraard behoudens onvoorziene omstandigheden, niet meer aan de orde zijn. Met andere woorden het college moet het door de raad vastgestelde beleid laten functio­neren. Niet voor niets kan de raad "externen" als wethouders benoemen. Bedoeld om de partijpolitieke invloed van coalitiepartijen te minimaliseren. Immers het gaat in het dualisme om de raad als volksvertegenwoordiger.

Effect.    Ambtelijke uren ten behoeve van het tussentijdse opstel­len van be­grotings­wijzigingen drastisch naar beneden kunnen worden bijgesteld.

c.       Er wordt niet meer gepraat over cultuur (staat gelijk aan: praten over het behoud van werk en eigen belang), maar over hoe kunnen wij de dienstverlening optimaliseren, evenals het efficiënt en effectief laten functi­oneren. Niet praten maar doen.

Effect.     Ambtelijke uren  praten over werk en de plichten van de werkgever naar beneden kan worden bijgesteld.

 

d.      Leidinggevenden in de ambtelijke organisatie dienen te beschikken over vakinhoudelijke kennis, managementvaardigheden en zijn bindende factoren bij functie- en sectorover­stijgende werk­zaamheden. Dit betekent dat zij op inhoud en samenhang sturen.

Effect.    Een goede integrale aanpak moet resulteren in een collectief streven naar resultaten.

e.       Leidinggevenden zijn direct verantwoordelijk voor het beheer en de bestedingen van de PIOFAH gelden van zijn/haar afde­ling/sector.

Effect. Dit moet resulteren in een efficiëntere sturing en beheersing van de PIOFAH-gelden en een besparing op de stafondersteunende diensten.

6.2. Inrichting gemeentelijke diensten

a.       Taken (in hoofdzaak wettelijke taken) die structureel van aard zijn en die van overheids­wege zijn opgelegd.

b.      Taken die langdurig van aard zijn en die de gemeente, op grond van zijn eigen beleids­keuzes, is aangegaan.

c.       Taken van uiteenlopende aard die een structureel karakter hebben, maar in omvang op grond van vraag en aanbod fluctueren.

N.b.     De raad moet aangeven welke taken hij tot de vaste taken rekent. Dit onder verwijzing naar het gezegde van de burge­meester dat de ambtelijke organisatie voor meer zaken wordt ingezet dan de eigenlijke taken.

 

6.3. Incidentele taken (ondersteuning uitvoering dienstverlening).

Dit betreffen alle overige taken niet behorende tot de vaste taken.

6.4. De formatieve aspecten van de vaste en incidentele taken.

a.       Het maken van een onderscheid in vaste en incidentele taken werkt door naar de aard van de aanstellingen. De structurele formatie wordt ondergebracht in de zogenaamde vaste schil. Deze medewerkers hebben een aanstelling voor onbepaalde tijd. Om er voor te zorgen dat de kwaliteit en de continuïteit van de dienstverlening in de organi­satie is gewaarborgd. Dit betekent dat niet alleen medewerkers die belast zijn met de vaste taken, maar ook medewerkers die belast zijn met de incidentele taken een aan­stelling voor onbe­paalde tijd kunnen hebben. Maatgevend voor aanstellingen voor onbepaalde tijd is de feitelijke minimale behoefte aan formatieve bezetting en niet de wenselijk geachte formatieve bezetting.

b.      De flexibele schil bestaat uit deskundige medewerkers die organisatiebreed en naar behoefte worden ingezet. Dit betekent tevens dat het niveau van het samengestelde takenpakket maatgevend is voor een functie. Hiermee wordt voorkomen dat een functie bestaat uit meerdere taken van verschillend niveau. Bij functiewaar­dering is het hoogste takenniveau maatgevend voor de waardering.

N.b.      een optie zou kunnen  zijn om de flexibele formatie is een aparte arbeidsorga­nisatie, waar meerdere gemeenten aan meedoen, onder te brengen. Het me­ren­deel van de door de gemeenten uit te voeren werkzaamheden zijn in essentie gelijk. Of wel de tech­niek die nodig is gelijk, dan wel de nuancering wordt bepaald door de politieke agenda.

Het onderbrengen in een aparte arbeidsorganisatie is belangrijk. Omdat die orga­nisatie een eigen aansturing kent. Waardoor wordt voorkomen dat iedere deel­nemende gemeente (opnieuw) eigen normen kan hanteren voor wat betreft de formatie. Een aparte arbeidsorganisatie kan ook doorlenen naar niet aangesloten gemeenten. Enerzijds om de eigen kosten laag te houden, maar ook om mensen perspectieven te bieden.

c.       Een flexibele schil heeft als voordeel dat piekbelastingen gemakkelijker kunnen worden ondervangen.

d.       Het onderbrengen van de uitvoering onder te brengen in de vaste taken betekent dat het maken van beleid is ondergebracht bij de incidentele taken.

e.       Medewerkers in een flexibele schil hebben voorrang bij het invullen van functies in de vaste schil. Waardoor tijdig en gericht kan worden geïnvesteerd in de feitelijke be­hoef­te. Wat een reductie van wervingskosten tot gevolg zal hebben, die kan worden ingezet voor functiegerichte scholing en niet in de laatste plaats mensen uit eigen organisatie groeikansen bieden.

Effect.            De dienstverlening is afgestemd op de vraag. Wat is minimaal nodig en niet wat zou wenselijk zijn. Het comprimeren van niveaubepalende taken in functies betekent een besparing op de loonkosten.

7.      Wat mag het kosten?

 

Een cultuur van het georiënteerd zijn op de eigen functie betekent dat een verandering, waar­bij het initiatief ligt bij de heersende cultuur, nimmer zal dit resulteren in een verbe­tering dan wel veran­dering. Immers een eilandercultuur zal er alles aan doen om zekerheden veilig te stellen en in stand houden. Of wel eerst de andere en dan ik.

Het betekent tevens dat wij er niet aan ontkomen dit extern te laten begeleiden. Want ook hier geldt dat vreemde ogen dwingen. Met de beperking dat de raad de regisseur is.

Om te voorkomen dat iedere willekeurige externe deze klus denkt aan te kunnen pakken, zullen nader afspraken moeten worden gemaakt over de wijze van honorering. Recht op volledige honorering bestaat pas indien de doelstelling binnen de afgesproken periode is gerea­liseerd. Een constructie met als basis: een gemaximeerd vast bedrag voor het verrichten van werk­zaamheden en als extra: een flexibel bedrag beloning op grond van behaalde resulta­ten.

Een deel van de kosten kan worden gefinancierd door nu geen invulling te geven aan de reorganisatie. De noodzaak om eerst een goede basis te leggen is evident. Voorkomen moet worden dat de wenselijkheid het nut overstijgt en dat vastgeroest gedrag zich opnieuw kan verankeren.

 

 

8.     Wat levert het op?

 

Het streven is gericht op een besparing van 15 %. Wij achten dit realistisch. Deze zal als volgt worden bereikt:

a.       Te beginnen met een kerntakendiscussie.  Deze zal mogelijk resulteren in een besparing van 3%.

b.      Een minimale formatieve bezetting gericht op uitvoering moet resulteren in een bespa­ring van 4 %.

c.       Een flexibele schil, of wel alleen formatie inzetten (en betalen) als het echt nodig is, moet resulteren in een besparing van 8%.

N.b.   Organisatiewijzigingen resulteren in nagenoeg alle gevallen in een verhoging van de loonkosten. Omdat een wijziging altijd resulteert in een functiewaarderingson­derzoek en als gevolg daarvan dat er functies zijn die hoger worden gewaardeerd. Waardoor de veronderstelde besparing op de loonkosten op termijn is te verwaarlozen.

 

9.     Tot slot.

Wij kunnen ons voorstellen dat onderhavig voorstel als ingrijpend wordt ervaren. Immers er wordt een andere functie-inrichting en opzet van de organisatie voorgesteld. Echter niets is minder waar. Omdat de ervaringen ons hebben geleerd dat alle organisatiewijzigingen, van secretariemodel naar sectorenmodel en daarna van sectorenmodel naar directiemodel nim­mer hebben geresulteerd en zullen resulte­ren in een efficiënte en effectieve organisatie. Of wel het werk van zachte heelmeesters.

N.b.      Het directiemodel is betrekkelijk nieuw en verondersteld zou kunnen worden dat er nog onvoldoende ervaringsgegevens voor handen zijn die voornoemde stelling bevestigen dan wel ontkrach­ten. Maar de beperkte ervaringen die er met het directiemodel zijn opgedaan geven nu al een beeld te zien dat er, onverlet ijdele pogingen, weer een nieuwe tussenlaag in de organisaties tot stand is gekomen en dus een extra hobbel in de communicatie.

 

Tot slot nog een laatste noot. Ambtenaren worden met inachtneming van het sociale statuut - en salarisgaranties - her­plaatst. Iedere wijziging van ambtelijke organi­satie heeft geresul­teerd in een naar verhou­ding stijging van de totale loonsom. Het is dus beter te komen met een totaal nieuwe opzet die voor mensen een uitdaging is, dan doorborduren op een niet veranderende situatie.

 

Namens de fracties van de PvdA en de VVD,

 

Sjouke Berga en Rien Boukema.

 

Elburg, 26 maart 2007.